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    人大民主文化的理念定位与形成途径
    * 发表时间 : 2016-12-30 09:46:56 * 浏览 :

     

    摘 要人大民主文化的核心价值理念是主权在民、权力、公平、宽容与公共理性人大民主在改革发展中,要创新和完善人大民主制度,重视培育人大民主文化,不断提升履职质量和成效。

    关键词:人大民主文化; 理念;功能;形成

     

    民主文化的概念有着多种界定。1963,国学者加布里埃尔·A·阿尔蒙德和西德尼·维伯在其《公民文化——五个国家的政治态度和民主制》一书中认为,民主文化包括“个人的自由和尊严、政府要取得被治理者同意的原则,这些崇高的民主思想”以及“民主政体和它的公民文化的现行原则——政治精英决策的方式,他们的规范和态度,普通公民的规范和态度,领袖和政府的关系以及他和他的选民的关系”等。[1]阿尔蒙德和维伯之后,越来越多的人开始关注民主文化,对民主文化的界定也不一而足。我国学者王忠武认为:“民主文化主要是指人类所创造的精神形态的积极的民主成果的总和。”[2]

    人大制度是我国的根本政治制度。在当代中国三大民主(包括人大民主、党内民主和社会民主)中,唯有人大民主才是行使国家权力的,是典型的有关国家权力的民主,人大民主是“首要民主”、“最重要的民主”,是中国发展民主政治的重点。[3]人大民主文化属于民主文化的范畴,它作为一个庞大的文化系统,是指人们对人大民主政治的主观意向和态度,人们受人大民主取向支配而表现出来的民主活动,以及人们对人大民主效能和作用的主观认知和评价。民主制度的生成和发育,离不开民主文化的舆论启蒙和精神引领;民主制度的运行和巩固需要民主文化的支撑。同样,人大民主制度只有建构起与其相适应的、为更多社会成员所掌握的人大民主文化,人大民主制度才能得到社会力量的理解和支持,并且得到民主文化的滋养而充满活力、持久稳固。

    一、人大民主文化的理念定位

    理念是一种向导,它告诉人们如何行事。人大民主文化的核心理念是民主制度的普遍性价值在民主社会中的精神表现,是人大制度在其成长、发展过程中逐步积累、沉淀、提炼和凝集下来的一系列价值和规范、原则和习惯,是人大工作中崇尚并实践的价值取向和制度化的行为模式。任何一种民主文化都有其核心理念作为灵魂,人大民主的核心理念决定着人大民主文化的性质和方向。

    (一)主权在民理念

    主权一词,缘于拉丁文superanus,含有“较高”和“最高”之意。“主权在民”是近代资产阶级启蒙思想家在反对封建专制斗争中提出的一个口号,它是针对封建社会“主权在君”而提出的。其含义是指人民是国家最高权力的来源,国家是自由的人民根据契约协议的产物,而政府的权力都是人民授予的;国家的主人不是君主,而是人民,治理者只是受人民的委托,国家的主权永远属于人民。如何实现“主权在民”?在直接民主下, 主权和治权融合,人民既是统治者又是被统治者在代议民主下, 主权和治权分离, 立法权行政权和司法权等这些直接的政治权力即治权则由人民的代表或者代理人掌握;另一方面,主权和治权的分离又是有限度的,人民保留着最终的至高无上的控制权——主权,公民主权可以监督和控制治权19世纪英国政治思想家J·S·密尔认为:“代议制政体就是全体人民或一大部分人民通过由他们定期选出的代表行使最后的控制权。┄┄他们必须完全握有这个最后的权力。无论什么时候,只要他们高兴,他们就是支配政府一切行动的主人。”[4]马列主义吸收资产阶级启蒙思想家“主权在民”思想,提出国家一切权力属于人民的观点,并把它作为政权建设的根本原则。人民代表大会制度,是中国共产党把马列主义“主权在民”思想与中国革命具体实际相结合,为实现人民民主而进行的探索和创造。它是由人民选举一个代表机关,赋予代表机关掌握国家的一切权力、进行国家事务的管理,由人民对这个机构及其人员实施监督罢免。人大制度的核心内涵和价值追求是“主权在民”,人民是国家管理主体与权力监督主体。国家权力按照“人民—人民代表大会—一府两院”这样一种逻辑序列展开,人民监督人大,人大监督“一府两院”,便构成了双重监督的监督链,以此保障人民在终极意义上监控全部国家权力,实现人民对国家以及社会事务的间接管理。[5]

    (二)权力理念

    马克思主义在对资产阶级议会的批判中,提出了新的政权必须是真正代表民意的、行使国家一切权力的、一元化的权力机关。代议机关应掌握一切国家事务的决定权,后来被社会主义国家奉为经典。代议机构在国家政治生活中具有至高无上的地位,也成为社会主义国家代议制度最基本的原则。我国现行宪法第57条和第96条规定:中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。地方各级人民代表大会是地方国家权力机关人民代表大会在同级国家机关体系中,居于首要的、核心的、全权的地位。人民代表大会统一行使国家权力,是其他国家机关的权力来源。“一府两院”都由人大产生,向人大负责并接受人大监督。人民代表大会享有至高无上的强大权力。立法权、监督权、重大事项决定权、人事任免权,国家这些最基本、最重要的职权统一归属人民代表大会享有,这是其他国家机关以及西方议会都无法比拟的。[6]

    人民代表大会之所以拥有权力和力量,是以人大民主的集体行权原则为底蕴的。“任何社会都需要解决冲突和进行决策的程序化规则,多数原则是最适合民主要求的程序和方法。”[7]与其他国家权力相比,人大职权的特点在于权力的集体行使。对此,有学者将这一特征称之为集合权,即议会是一个由众多代表组成的议事体,这个议事体是一个整体,只能集体行使职权。每一个议事体成员都有在议事体中表达和作出决定的权力,但每一个代表不能按照自己个人的意志决定问题,而必须按少数服从多数的原则决定问题。在议事体以外,任何代表没有以议事体名义行使的个人权力。[8]人大及其常委会会议必须由全体组成人员过半数出席,才能举行。人大及其常委会讨论和决定问题,作出决议和决定,都要经过全体组成人员(一人一票,每票效力相等)的过半数通过。这不同于政府部门的首长负责制。人大集体行使权力,有利于集思广益,尊重和保护少数人的意见,同时在高度民主的基础上,集中最广大人民的利益和意志,从而从根本上体现人民当家作主,保证国家政权的性质。

    (三)公平理念

    公平是政治哲学最为核心的概念,它是指社会制度在分配基本权利和义务、划分公民各方面利益时的平等、合理与适宜。社会公平作为一种应然的、合理性的价值观念,具有广泛的社会基础和共识,是人类社会追求的普遍价值和共同理想,是人民民主最基本的要求和目标取向。民主(democracy)原是指“人民的统治”或“多数人的统治”。民主政治的优势也正在于,它让人民参与公共事务和政治决定,因而在公共决策方面解决了社会公平正义的问题,从而部分地避免了社会的动荡不安。维护和实现社会公平是人大民主的根本价值取向,人大依法行使职权,就是维护社会公平生动而具体的实践。人大民主坚持法律面前人人平等,保障和维护公民人人平等并享有自由、民主、发展的权利。人大民主严格依法按程序办事,在充分了解人民意愿的基础上,集体行使职权。人大民主建立起畅通、公正、规范的社会利益表达机制,能够集中人民内部不同阶层的共同利益,也能够反映和协调各方面的特殊利益,在社会公共资源配置和利益整合中发挥着平衡、协调和保障功能,维护和实现了最广大人民的利益和愿望。“一个社会,当它不仅被设计得旨在推进它的社会成员的利益,而且也有效地接受着一种公开的正义观管理时,它就是组织良好的社会。”[9]人大履职将公平正义的原则贯彻到社会制度与政策领域的各个方面,使各种本来就具有以及本来就应该有差别的社会成员之间能够各得其所、各安本分、和谐相处。

    (四)宽容与公共理性理念

    宽容就是“容许别人有行动和判断的自由,对于不同于自己或传统的见解,具有耐心公正的容忍”。[10]政治宽容就是政治行为主体之间表现出来的一种容忍和谅解。政治宽容是政治主体成熟的标志,是人类政治文明进步的标尺。“人类政治文明的发展过程,就是一个从压制到宽容、从强权到说服、从垄断到竞争、从无序到有序的过程。”[11]在价值多元化时代,政治宽容是对现实多元价值的承认、对不同政治行为主体之间(人与人、人与组织、组织与组织)平等地位的尊重和对社会不同价值标准的认同。我国宪法、地方组织法和代表法都规定,人大代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决,不受法律追究。人大民主文化的宽容特征使得人大代表的言论自由权受到绝对保障,人大代表对自己和自己所代表的选民的权利和利益进行充分的表达和诉求。在人大组织中,包括不同党派、不同团体、不同民族、不同宗教等不同界别的代表人士,在信仰、观念、思维方式和生活方式等许多方面都存在差异。在人大可以听到各种声音、各种观点,甚至是完全对立的意见,但这绝不影响大家的和谐相处、合作共事。

    人大民主的宽容并非等于无原则的“放弃”和“纵容”,而是维护最广大人民群众的根本利益,以“社会为中心”的理性宽容。“议会不应是各种不同利益的代表互相主张各自的利益或与主张他种利害的代理人互相对抗的场所,而是全体一致的一个国民的合议体并且,由于他不是为满足地方要求而设的机关,所以他不是根据地方偏见,而是以全体国民的普遍理性为依据的合议体。”[12]人大通过职权行使,把人们分散的、个别的、特殊的利益整合成整体的、大多数人的、一般的利益即社会公共利益。这个社会公共利益就是指不确定多数人能够直接享受到的并且认可的利益。它使社会成员之间、各类群体之间存在的差异、对立和矛盾在一定条件下达到统一,使社会的和谐发展成为可能。

    二、人大民主文化的形成途径

    “民主不仅是一个制度问题,也是一个文化问题,是一个政治价值理念和社会管理体制的复合系统。”[13]人大民主制度作为民主的“硬件”,必须有民主文化这个“软件”与之配合。人大民主文化以引领、保障和促进的价值功能,规定着人大民主制度的发展方向和基本进程,决定着人大民主的范围、质量和水平;人大民主的制度完善和行为实践又为民主文化的发展提供制度环境、实践依据和理论生发点。人大民主在改革发展中,要不断创新和完善人大民主制度,同时,要重视培育人大民主文化,在全社会培养人大民主意识和理念,营造人大民主发展氛围和环境,并借助于人大民主文化的力量不断地革故鼎新,提升履职质量和成效。

    (一)坚持执政为民,彰显人民在人大民主中的主体地位

    人大在职权行使中,要进一步彰显人民在国家政权运作中的主体地位,保证人民的民主权利得到充分的实现,进一步彰显人民在国家权力监督中的主体地位,加强对公权力的监督,使权力的运行永远不偏离人民利益的主题。以坚持和维护最大多数人民的根本利益即公共利益为根本政治要求,以人民的意愿和要求为第一出发点和立足点,以回应人民诉求、解决社会公共问题、谋取公共利益为基本宗旨和价值取向。坚持工作上依靠人民,从人民的实践中总结办法和经验,破解人大工作中遇到的新问题。

    扩大人民有序政治参与。坚持把保障公民民主权利、推进人民政治参与作为人大监督工作的主线,督促政府进一步健全民主制度,丰富民主形式,保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。增强政府决策的透明度,及时、充分回应公众关切,保障人民对公共事务的知情权、参与权、表达权、监督权。重视人民主体作用的发挥,让人民参与到人大工作中来,使人大工作能够更好地集中民智、体现民愿。细化人民参与人大及其常委会视察调研、执法检查和会议旁听的规定,拓宽人民参与人大工作的渠道和平台,让人民对公共事务充分、自由地表达意见,让人民在表达和参与中实现其利益诉求。

    (二)完善制度设计,推进人大民主的规范化、程序化

    新制度主义的主要代表人物诺斯认为:“制度是组织人类共同生活,规范和约束个体行为的一系列规则,因此,制度也可以说是一个社会的游戏规则,是决定人们相互关系而人为设定的一些制约。”[14]当前,我国人大民主制度建设面临着两个方面的问题,一是制度本身还不够健全,体系还不完善;二是制度的原则性过强,缺乏可操作性,程序的有效配合和支援跟不上要求。因此,必须切实加以改进和完善。

    改善人大与党委的关系,提升人大自主性。人大的自主性指的是人大要严格依照宪法和法律的规定,独而充分地行使各项职权,不受其它环境和因素影响、制约提升人大自主性,关键在于改善人大与党委的关系。人民主权是由人大及行政机关、司法机关等行使,党的领导不能高于也不能取代立法权、行政权和司法权。人大与党委的关系应该是:党领导人大,人大接受党的领导;党不能代替人大职权,党的政策不能代替国家法律;人大监督党,党接受人大的监督。法治是理顺党委与人大关系的必用方式。要以制度法律规制党对人大的领导行为,就任免、立法、预算等事项的决策或监督等分门别类地规定党委与人大关系的内容,即党委进行领导的权力、义务和程序,人大接受领导的义务、相应的权力和程序。提升人大自主性,能使人大的制度优势和功能得以充分实现,这非但不会削弱党的领导,反而有助于改善和加强党的领导。

    重视程序建设,使规范的、原则性的人大权力行使具有可操作性。制度要实现其价值,需要有具体的程序设计、技术性规范来激活,并使其真正运转起来。要通过建章立制的形式,细化、量化重大事项的范围、内容、规模和标准。同时,建立健全一系列相配套的实施制度和运作程序,从而使决定权的行使既更加规范又有利于实际操作。进一步规范和明确人大及其常委会行使预算监督、规范性文件的审查、特定问题调查、质询等职权的范围、内容、程序和办法,确保人大监督工作落到实处。改进和完善人事任免程序,保证干部选举和任命的真实性和公正性。

    建立有效的民意搜集与反馈机制,真正发挥人大民意机关的作用。进一步建立完善代表联系选民制度、常委会组成人员联系代表制度,人大信访制度、代表向选民述职制度、代表履职考核机制,不断创新民意表达和反馈载体,推进人大代表与人民的紧密联系。建立不同意见的博弈机制。人大在履职实践中要努力营造真诚相待、畅所欲言、民主和谐的良好氛围,最大限度扩张言论的宽松自由度,使各方良性互动,进行充分的意见博弈。人大开展专题调查视察,要吸收人大代表、专业人士、普通群众参与。决定重大事项前,可委托第三方专业机构进行可行性论证,并提出建设性方案,供常委会审议时参考。听取和审议工作报告、工作评议、质询等人大监督活动,不妨将“辩论”设为必须的“规定动作”,通过召开听证会、认证会等形式,让持异议的公民代表到场陈述理由,参与辩论

    (三)切实履行职责,进一步提升人大民主绩效

    人大民主绩效,是指人大履职的产出和成效。人大履职行为和活动所取得的成就或产生的积极效果,是人大履职能力的体现,它直接影响着公众对于人大是否值得信赖的态度和评价,从而为人大民主文化形成和人大民主发展提供所需的社会政治环境

    人大履职绩效与“一府两院”政绩呈正比例关系。人大与“一府两院”的关系是产生与被产生、监督与被监督的关系,“一府两院”推进经济社会发展、改善公众生活水平、保持社会公平正义及维护社会稳定的实际能力和效果,是公众评估人大民主绩效的最基本标准,也是最重要标准。加大法制创新的力度进一步加紧完善民主权利保障机制、公共财政制度、收入分配制度、社会保障制度等方面的法律法规,建立权力公平、机会公平、规则公平和分配公平为主要内容的社会公平保障制度体系。认真贯彻落实《监督法》的规定和要求,重点监督政府行政权力依法授予和充分行使情况,改变行政权力越位、缺位、错位和行政乱作为现象。加强对政府“钱袋子”的监督,实现对政府全口径预决算监督。监督审判机关、检察机关依法独立行使审判权、检察权,推进公正司法。增强监督刚性,通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切,提高人大监督的影响力和权威性。

    人民是评判人大民主绩效的主体。人大民主的绩效如何,人民最有发言权和评判权。早在新民主主义革命时期,黄炎培访问延安时曾对毛泽东说,“所谓‘其兴也勃焉’,‘其亡也忽焉’,一人,一家,一团体,一地方,乃至一国,不少单位都没有跳出这周期率的支配力”。对此毛泽东解答道:“我们已经找到新路,我们能跳出这周期率。这条新路,就是民主。只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈。只有人人起来负责,才不会人亡政息。”[15]代议民主的最大危险是“代理者”脱离、背离“委托者”,使作为主权者的人民“等于零”。建立健全人大履职监督机制,把人大和人大代表行使职权、履行职责的活动经常地置于选民和选举单位的监督之下,推进人大和人大代表增强履职意识,正确而充分地行使法定职权,保证“人民代表大会”不仅是“代表”的“大会”,更是“人民”的“代表大会”。

    (四)加强自身修养,塑造人大代表人格力量

    人大代表是人大民主文化建设的重要力量。人大民主文化建设靠人大代表通过履职、传播以及自身人格影响来体现、展示和发展。塑造人大代表的人格力量,就是人大代表要不断加强自身修养,努力以自己良好的人品、人缘、人格,去感动人,吸引人,让人敬佩,使人折服,愿意接近,以人格力量去塑造、传播人大民主文化,以人格力量赢得人大代表和人大组织的地位和形象。

    人大代表要大力弘扬实事求是精神。勇于抛却一切私心杂念,做到心地纯洁,襟怀坦荡,正直无私,讲真话,说实情。在反映问题时,要有揭短亮丑的勇气。客观公正地反映成绩和问题,不回避,不埋怨,不旁观,坚持真理,主持正义,不说空话、套话,不讲假话、违心话。在提出批评时,要有据实相谏的勇气,敢于提出批评和反面意见,坚持原则,仗义执言,做到知无不言,言无不尽。

    塑造人大代表的人格力量,特别需要强调宽广的胸怀、博大的气度。人大代表不能囿于自身利益和局部利益,必须胸怀大局,始终站在绝大多数人民群众利益的立场上系统思考、科学论证、为民代言,努力提出带有普遍性、指导性的意见和建议。要求同存异,既重视“同”、善于“求同”,又正视“异”、能够“求异”,听得进不同意见,容得下不同的信仰和世界观,不同的思维方式和生活方式,彼此给以道德关怀,最大限度地吸收社会各方面、各阶层的意见和诉求

    (五)创新行销手段,提升文化传播效应

    为提高自身的民主化程度,宣传人大民主文化,人大组织必须制定政治传播战略和策略,创新政治行销手段,善于利用各种现代媒体,形成公开的、有效的、稳定的信息交流模式和结构,以加强与社会公众的信息沟通和情感联络。要识别社会公众所关心的问题,收集社会公众的意见和建议,制作信息内容,选择恰当的传播方式,通过信息沟通和传播网络向外界传达能反映人大民主文化理念与行为规范要求的外在形象。人大举行的一些重大活动,如听证会、记者会、演讲会、纪念会、研讨会、国际交流活动等,适当加入“宣传策划”色彩,创造最佳政治宣传效果。善于利用或策划一些有可能有助于提高人大组织知名度与美誉度的事件,经过富有创意的设计和渲染,以提升传播报道效果。重视外在形象策划和宣传,口号、办公用具和布置、会议室环境、宣传品的制作等方面精心设计,以吸引公众的关注。

    加强人大信息公开,增强人大透明度。通过报刊、电台、电视台、网站、新闻发布等方式,及时而全面地向社会公布人大及其常委会依法履职情况和“一府两院”执行人大及其常委会决议、决定,以及落实各种意见、建议情况。在具体传播策略上要占据主动,可以考虑落实人大新闻发言人制度;准备必要的宣传品,提供录影带、专访、可公开的文件记录等给地方电视台和选民;提供文章给报纸和杂志,同时提供录音和电视专访,在电视和网络媒体上宣传人大的工作。[16]

    三、结语

    民主制度具有深刻的文化价值内蕴,从某种意义上说,民主制度本身就是一种文化。人大民主制度建设与人大民主文化发展是一个互为依存、相互促进的统一过程。当前,人大制度在巩固和发展中还存在诸多不足。习近平在庆祝全国人大成立60周年大会上讲话时指出:“我们的民主法治建设同扩大人民民主和经济社会发展的要求还不完全适应,社会主义民主政治的体制、机制、程序、规范以及具体运行上还存在不完善的地方,在保障人民民主权利、发挥人民创造精神方面也还存在一些不足,必须继续加以完善。”人大民主发展的重点和难点在于不断健全和完善人大民主制度,并使之转化为“民主文化”,或者说建立起一种与人大民主制度相适应民主文化。人大民主制度健全和完善是国家主导的,人大民主文化的培育和发展则应该在国家引导下,进一步优化人大民主氛围和环境,拓宽公众有序参与人大民主空间,使公众在行使民主权利的同时提升民主意识,学习民主技能。公众民主理念和技能的增强,可以为人大民主文化的发展营造良好的舆论和氛围,并提出更高的要求;而人大民主文化的发展又将推动人大民主制度的改革创新,促进其不断发展和完善。

     

    参考文献:

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    作者:启东市人大常委会副主任潘国红

    本文出自《江苏第二师范学院学报》201504